Ilustración: estudiantes de la asignatura Monográfico de Proyectos de la ETS Arquitectura, Universidad de Granada

Actuaciones exógenas, primera fase: la promoción inmobiliaria 1

En este artículo vamos a exponer algunas consideraciones de fondo sobre la transformación territorial por parte del turismo en la Costa del Sol, desde su irrupción hace casi 60 años. Distinguimos dos modos de actuar, a los que denominaremos exógeno (por ser generado y gestionado desde fuera del destino turístico; es el objeto de este artículo y del de «Rascacielos en las zonas metropolitanas», también en este número) y endógeno, con características opuestas. Sin embargo, ambos son extremos idealizados de un registro continuo; en su mayoría los casos concretos tienen rasgos que oscilan entre los que representan ambos polos. A lo largo de estos artículos realizaremos un análisis comparativo entre ambas modalidades, que esperamos nos ayude a entender qué está sucediendo ahora en la Costa del Sol como destino turístico maduro y en especial en la ciudad de Málaga, que en este momento está sufriendo una agresiva transformación por parte del turismo de masas, muy amplificado por la potencia del cibercapitalismo (como Tripadvisor o Airbnb en turismo).
Para ello tomaremos como ejemplo uno de los asuntos que más polémica ha provocado últimamente en Málaga: la promoción del «hotel del puerto» (oficialmente Hotel Suites Málaga Port), presentado en septiembre de 2016, que albergaría un lujoso complejo hotelero, más auditorio y casino, a construir en una extensa plataforma en terrenos del muelle de levante, en el centro de la bahía de Málaga. El edificio consta de una ancha base de tres plantas sobre la que se yergue una torre de 35 pisos (en total unos 135 m de altura) para 350 habitaciones, más un aparcamiento subterráneo para casi 500 vehículos.
La propuesta, consensuada previamente con la autoridad portuaria y el ayuntamiento, ha provocado entusiastas adhesiones pero también rechazo, inicialmente debido al notable impacto paisajístico, así como por la privatización de un espacio de titularidad pública en una situación privilegiada. Posteriormente los argumentos en contra han ganado en diversidad y profundidad.

Capital social y capital cultural en el modo exógeno de transformación territorial

Veamos ahora en qué consiste la actuación del agente turístico. El proceso empieza con una inversión, casi siempre de un importante capital foráneo (al menos en comparación con las magnitudes de las transacciones entre actores locales: en el caso del hotel del puerto la inversión anunciada es de más de 100 millones de euros), que actúa contundente y discretamente y con frecuencia con rapidez. Lo importante es el fuerte diferencial de capacidades, no solo dinerarias, entre los agentes exteriores y los autóctonos.
Pero fijémonos que no solo hay capital económico; es más, comprobamos que en nuestro caso el principal desembolso no se ha producido todavía, aunque los gastos de todo tipo en los preparativos de la operación no sean pequeños. También hay capital social y capital cultural (de acuerdo con los términos usados por P. Bourdieu2 en sus estudios sociológicos sobre el capital), con una función decisiva, como ahora veremos.
El capital social3 del tipo utilizado por los proyectos de mayor tamaño (luego veremos que hay otro tipo de capital social) lo podemos definir como la disponibilidad de contactos de personas en puestos clave que facilitan las gestiones, permisos y apoyos estratégicos, en instituciones, en la prensa y medios locales, en colectivos y personas influyentes, con propósitos de beneficio particular (por ejemplo hacerse con una concesión administrativa económicamente jugosa). Estas redes involucran a personajes en todos los niveles, desde la escala nacional o incluso internacional hasta la local, esta conseguida gracias al enrolamiento de los necesarios intermediarios (también llamados conseguidores).
Cuando un agente con poder pretende un cambio en la ordenación urbanística de un municipio el camino más expedito es conectar directamente con las autoridades políticas de quienes dependen las decisiones, especialmente las de ámbito municipal. Surge así un espacio informal, opaco, restringido, donde juega la conveniencia de los intervinientes, ajeno a la dicotomía legal-ilegal. Esta vía es, además, mucho más expedita que la establecida por los procedimientos reglados para el ciudadano común.
Por otra parte el que hemos denominado capital cultural se encarna en los expertos en las diversas disciplinas que son necesarias para que se pueda ejecutar el proyecto: juristas y técnicos urbanistas, así como periodistas y profesionales del marketing, cada vez más necesarios para crear una receptividad favorable. En el capital cultural el valor lo tiene el título profesional o académico más que el mérito propio.
En lo que se refiere a la negociación con el ayuntamiento, ha sido una constante la situación de desequilibrio entre la fuerte capacidad técnica que sustenta el proyecto que se pretende promocionar y, en el otro lado, la debilidad de los medios municipales en los pequeños y medianos municipios.

El hotel del puerto como ejemplo

Los promotores del hotel del puerto han hecho una notable inversión en capital social, fundamentalmente para conseguir el favor del gobierno municipal y de la opinión pública: a través del periódico local de mayor tirada, promoviendo reuniones con los agentes en teoría más interesados y actos públicos de presentación y debate con la participación del ayuntamiento. Al ser una iniciativa que responde al interés de la autoridad portuaria por movilizar parte de sus terrenos con el objetivo de conseguir rentas inmobiliarias, se asegura su colaboración en todo tipo de gestiones, muy especialmente la singular tramitación que según la legislación de puertos se precisa para que el Consejo de ministros autorice, de manera excepcional, el uso hotelero en el interior del recinto portuario, prohibido por la vigente legislación sobre los puertos del estado.
Tal es el grado de simbiosis de los empresarios y de la autoridad portuaria que se puede afirmar que de hecho son socios de esta promoción. Comparten el objetivo de lograr el cambio de la ordenación urbanística municipal y el correspondiente aumento de edificabilidad (los 6.000 m2 de techo para usos públicos pasarían a 45.000 m2 para uso privado), lo que en términos eufemísticos muy utilizados en la actualidad se llama «poner en valor». En resumidas cuentas, el proceso se ajusta al modo de actuación que estamos analizando, esto es, conseguir ventajas urbanísticas espectaculares mediante actos puramente formales y así hacer posible un gran incremento del precio del suelo, pero obviando parte importante de los controles de base democrática y participativa previstos en la legislación del suelo. Por esta estrategia de economía inmobiliaria, el puerto se convierte en un agente rentista más, contribuyendo a la subida de los precios del suelo en la ciudad.

«Por esta estrategia de economía inmobiliaria, el puerto se convierte en un agente rentista más, contribuyendo a la subida de los precios del suelo en la ciudad»

Por descontado que estamos hablando de un capital social que solo produce beneficios a quienes ocupan los nodos de la red social urdida para la ocasión. Un capital social muy restringido y caracterizado por su cierre (es decir, monopolizado por pocas personas, y por ello escaso y deseable, fuente de favores mutuos que redundan en beneficios monetarios muy concretos). Un efecto bien diferente es el producido por el capital social cuando es un bien compartido por toda la colectividad, lo que se expresa como «[…] colaboración, confianza, respeto, compromiso cívico, esfuerzo colectivo en la obtención de metas comunes, etc.»4. Pero sucede que el capital social colectivo merma cuando se eliminan o se reducen al mínimo los cauces establecidos legalmente para la participación ciudadana, precisamente previstos en actuaciones importantes para el futuro de la ciudad, como es el presente caso (al que sus mismos promotores califican como «el hito del siglo XXI en Málaga»). Tal vez no estemos ante la típica corrupción escandalosa, pero sí son prácticas que la amparan y estimulan. El que estos procederes hayan sido práctica habitual en el territorio turístico desde sus inicios puede explicar en gran medida la extensión y profundidad de la actual corrupción, de carácter estructural en nuestra región.

«El que estos procederes hayan sido práctica habitual en el territorio turístico desde sus inicios puede explicar en gran medida la extensión y profundidad de la actual corrupción»

Se da una suerte de reduccionismo, tanto en lo social como en lo profesional (pseudoconcurso del proyecto que se hizo para la futura concesión del terreno), que también es metodológico: la Gerencia de Urbanismo abre la puerta desarrollando dos anteproyectos de hotel, excluyendo cualquier otro uso (es permanente el discurso de que el futuro de la ciudad no se concibe más que vinculado al turismo). Son vectores todos dirigidos a un único objetivo porque este ha sido decidido hace mucho tiempo.
Lo comentado acerca del capital social es aplicable al capital cultural. En principio su función es meramente instrumental en cuanto a argumentar ante los funcionarios la conveniencia de que la administración pública admita el cambio normativo de acuerdo con una nueva formulación más adecuada a los intereses de los promotores. El resultado es que estas operaciones, en vez de acomodarse a la ordenación urbanística vigente, la sustituyen por disposiciones normativas ad hoc. La excepcionalidad se ha convertido en la normalidad en este modo de actuación. Pero es mucho más que un problema de anomalías puntuales, pues constituye una modalidad firmemente asentada desde 1992 en la legislación española del suelo5, lo cual no deja de ser síntoma de un cambio profundo en las consecuencias jurídicas de las relaciones sociales en nuestra sociedad.
El capital cultural también se invierte en generar una receptividad social favorable en la opinión pública; entonces ya no estamos ante temas propios de expertos, relativamente poco importantes en la operación, pues ahora los discursos abordan temáticas sensibles a ciertos colectivos, con influencia en la población. Si surge con fuerza la polémica y desborda el ámbito profesional, adquiere fácilmente un cariz político6. Y si además el debate se prolonga, quienes se oponen pueden organizar su resistencia con razones técnicas y legales de peso. Esto es precisamente lo que puede suceder en Málaga; al margen de que continúen debatiéndose aspectos más o menos técnicos del proyecto, lo que empieza a dirimirse, en este y otros casos que se están dando en Málaga, es el coste para la ciudad de las prácticas del urbanismo líquido, la legalidad a la carta y el turismo guay.

Una agenda oculta y un gobierno invisible

¿Cuál es el motivo de que se actúe de esta manera? Parece evidente que los gastos que implica el proceder descrito podrían evitarse si los promotores se acomodaran a la legalidad vigente, pidieran cambios menores en la misma, o incluso en el supuesto de que se requirieran cambios normativos importantes, haciendo a la ciudadanía protagonista de la decisión. Y eso sin prácticas claramente ilegítimas.
Se producen vertiginosos aumentos del precio del suelo cuando un nuevo régimen urbanístico permite un incremento notable en la edificabilidad, usos mucho más lucrativos o una sustancial mejora en su relación con la ciudad existente o de próximo futuro. Para sus propietarios o para los titulares de derechos de aprovechamientos urbanísticos sobre esos terrenos, las ganancias pueden ser espectaculares. Es la expectativa de que los usuarios finales (sean negocios comerciales, bufetes de abogados o familias en busca de vivienda) pagarán el espacio que necesitan o desean, lo que empuja la decisión de que el precio del suelo tenga una fuerte repercusión en las ofertas inmobiliarias. Retomamos el ejemplo del hotel del puerto: basta que los clientes quieran pagar el precio de disfrutar del privilegio de las vistas, ubicación y demás excepcionales condiciones de tan increíble solar sin competencia posible.
Mucho, mucho dinero para los propietarios y para quienes ostenten esos derechos de aprovechamiento y casi seguro para quienes hayan participado o ayudado en la discreta preparación de la operación.
También explica la opacidad, lo minoritario y cerrado del grupo urdidor y su secretismo, el que tal actuación tiene nefastas consecuencias por haberse decidido sin las elementales garantías democráticas y participación pública7. Hay un daño jurídico y casi seguro también económico por apropiación abusiva de plusvalías que deberían ser de toda la ciudad. Pero el peor daño es el que sufre el territorio, en particular debido al hecho de que buena parte de la población haya sido por sistema marginada respecto las decisiones sobrevenidas (y provocadas intencionadamente) sobre el territorio del cual forman parte.
Resulta dolorosamente tangible la agresión hacia el medio físico, pero también la inflingida en la población a la que solo se le ofrece empleo de la peor calidad en la construcción, los comercios, la hostelería y los hoteles. Se puede hablar claramente de una violencia continuada, ejercida por unas fuerzas que actúan concentradamente desbaratando el territorio («capital catastrófico», lo bautizó Jane Jacobs). Sus huellas se pueden distinguir en la destrucción de los ecosistemas tanto como en la impotencia de una parte de la población por procurarse un futuro con un mínimo de autonomía económica y existencial8.
La violencia se ha hecho consustancial a este modo de transformación territorial. En la operación que sirve de ejemplo se puede consignar una variedad de cargas y beneficios desigualmente repartidos. Entre las primeras: la limitación drástica del disfrute del espacio y su localización debido a su privatización, el impacto paisajístico, en gran medida irreversible por muchos años, la fabricación de la identidad malagueña por parte del marketing urbano sobre el imaginario colectivo (Málaga igual a turismo), los gravosos costes de oportunidad para el puerto por el bloqueo de sus potencialidades, la sobrecarga del viario urbano en un lugar muy sensible… En cuanto a los beneficios, según dicen los promotores, se deberán medir en empleo (de poca calidad: 1.380 puestos en las obras de edificación y 350 en el servicio del hotel) y en los ingresos por los gastos de las turistas, sin duda muy mal repartidos: la mayor parte para la empresa hotelera y el resto en la ciudad, para hostelería y comercios, con una creciente presencia de las franquicias que están desplazando a las empresas locales.

«Frente a la colectividad se sitúa un reducido grupo de individuos que disponen de los recursos (los capitales económico, social y cultural), el monopolio de la información más relevante, así como un decisivo poder de influencia sobre quienes legalmente están autorizados para cambiar las normas urbanísticas de la ciudad»

Frente a la colectividad se sitúa un reducido grupo de individuos que disponen de los recursos (los capitales económico, social y cultural), el monopolio de la información más relevante, así como un decisivo poder de influencia sobre quienes legalmente están autorizados para cambiar las normas urbanísticas de la ciudad. Se trata de una especie de burbuja social, muy cerrada, que opera en contra del interés general y al margen de los cauces legales establecidos, precisamente porque así se consiguen las mayores ganancias, en buena medida apropiándose de lo que en definitiva es una riqueza generada por toda la ciudad.

Lógica interna del capital y lógica de la acción estratégica

Al finalizar este artículo no es ocioso comprobar que algunas de las características de este modo de transformación territorial, tales como violencia, rapidez, secretismo, dependencia de lejanas instancias de decisión, son rasgos paradigmáticos de las intervenciones militares, pero igualmente atribuibles a cualquier estrategia cuando hay que forzar cambios en los estados de cosas existentes y habérselas con fuerzas que oponen resistencia.
El que sean acciones deliberadas no significa que obedezcan a una voluntad espontánea o incondicionada. Existe una necesidad superior, una especie de imperativo maquínico y sin autor que gobierna los flujos del capital y su territorialización. Por ello conviene distinguir entre una lógica interna al funcionamiento del capital, una especie de subconsciente colectivo indiferente a cualquier voluntad individual, y por otra parte una lógica externa propia de los grupos de poder de acuerdo con reglas muy antiguas. Veamos el ejemplo de la velocidad, en primer lugar su lógica interna y sus efectos: la rapidez cada vez mayor para hacer las cosas es debida a la aceleración permanente de la rotación del capital, sobre todo en las operaciones especulativas; como consecuencia, la velocidad que se imprime a la circulación del capital crea continuos desajustes en el resto de flujos conjugados con él, incluyendo ciclos vitales de la población y de reposición de los recursos naturales. Aparecen así continuas crisis a un nivel micro que, cada vez con mayor frecuencia, se transforman en procesos traumáticos a nivel macro (este factor contribuyó decisivamente al colapso de la sociedad agraria de la Costa del Sol en los inicios de la colonización turística9). Y respecto la lógica de la acción que se impone como poder exterior, la velocidad otorga la ventaja de la complicada reversibilidad de los hechos consumados y además impide que la resistencia se organice.
La inversión en dinero es grande, pero el beneficio es mucho mayor, y de él solo una pequeña parte se reinvierte en el lugar. Hablando entonces del retorno de los capitales se pueden distinguir dos fases claramente diferenciadas: la que corresponde al cambio del régimen jurídico asignado a los terrenos, lo que habitualmente se conoce como recalificación, que es cuando se producen las grandes plusvalías entre las sucesivas compraventas, de carácter especulativo, y la segunda fase de uso de los inmuebles conforme al objetivo urbanístico finalmente conseguido, sujeto a los ritmos de realización del capital fijo10.
Hemos visto lo relativo a la primera fase del proceso. En el siguiente artículo examinaremos qué ocurre con la segunda fase, que corresponde a la explotación turística propiamente dicha en las promociones inmobiliarias que son producto del modo exógeno de transformación territorial. En ellas las características espaciales y geográficas de la primera iniciativa favorecen un tipo de turismo que podríamos calificar de extractivo o también neocolonial, en el sentido de que, como sucedía en la primera fase, gran parte de los beneficios económicos no se quedan en el lugar de destino; y en lo relativo a su implantación territorial, conforman espacios separados en lo físico y en lo social y cultural de las poblaciones autóctonas. Ejemplos de esto son los resorts y los establecimientos hoteleros «todo incluido», así como las urbanizaciones residenciales para inmigrantes climáticos promovidas fuera de los núcleos urbanos; o de otras modalidades aparentemente muy diferentes, como los cruceros turísticos con las que, no obstante, comparten muchos rasgos, incluidas transformaciones fuertes del medio físico, especialmente en los puertos.

 

1 La investigación que da lugar a esta publicación se inscribe en el proyecto I+D titulado Crisis y reestructuración de los espacios turísticos del litoral español (CSO2015-64468-P) del Ministerio de Economía y Competitividad (MINECO).
2 Bourdieu, Pierre (1979): La distinción. Criterios y bases sociales del gusto. Madrid (Taurus, 1988, p. 113).
3 Este concepto, aquí aplicado al urbanismo, se relaciona estrechamente con el de las máquinas de crecimiento urbano (Urban Growth Machines), propio de la sociología urbana estadounidense. Así nombramos una coalición que funciona gracias al acuerdo tácito entre agentes que comparten los mismos fines: el crecimiento de la extensión del suelo urbano, la elevación de los precios del suelo (inseparable de la especulación inmobiliario-financiera) y el crecimiento demográfico. Todo ello es legitimado y sostenido por la ideología del crecimiento (o sus variantes conceptuales: desarrollo, progreso, innovación, modernidad…), tenido por el gran medio instrumental de nuestra sociedad. Los agentes se pueden ordenar en diversos grupos según su función en el proceso: propietarios y promotores inmobiliarios; políticos (en los distintos niveles de las administraciones públicas); constructores; empresarios turísticos; inversores y banqueros; técnicos y profesionales (con sus respectivas entidades profesionales) y un amplio abanico de medios de comunicación.
4 En Arenas, Carlos (2016): Poder, economía y sociedad en el sur. Historia e instituciones del capitalismo andaluz. Sevilla (Fundación Pública Andaluza Centro de Estudios Andaluces, p. 387).
5 Joaquín de Salas lo ha llamado administración negocial: «El pacto o el contrato es ya de facto fuente del derecho público; de derechos y de obligaciones públicas con garantía jurisdiccional de cumplimiento, pero sobre todo en el derecho urbanístico es creador de ciudad». Y advierte que aunque desde hace mucho tiempo forma parte de la tradición jurídica anglosajona «[…] sólo pudo constituir derecho público en la medida en la que cada pacto en concreto era sujeto a ciertos controles de base democrática o participativa». En Salas Vara de rey, Joaquín, 2005: «Norma y pacto en el planeamiento urbanístico», en Rizoma, revista aperiódica de arquitectura (Editor). Nerja, territorio ZoMeCS. Málaga, p. 221 a 230.
6 La reacción en contra del proyecto que nos ocupa está siendo muy fuerte, con parte de la prensa local acogiendo artículos de opinión desfavorables, la decidida acción de una plataforma ciudadana Defendamos nuestro horizonte opuesta al proyecto y el considerable rechazo que se ha producido en algunos debates abiertos al público.
7 Aparte de lo previsto en la legislación del suelo, lo regulado por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, todo lo cual solo cubre una mínima parte de lo que sería útil y necesario.
8 La irrupción del turismo en los años sesenta y setenta supuso un terrible impacto en la población, cuyo silencio, real o dudosamente atribuido, se ha interpretado casi siempre como aceptación de los cambios que se producen (en todo caso aquella sociedad fue destruida y sólo quedan testimonios individuales sobre los antiguos acontecimientos). El libro España en venta, de Francisco Jurdao (Editorial Ayuso, 1979) es una buena cronica de lo que ocurrió, en él se recogen algunos de estos testimonios personales.
9 Como se deduce de lo apuntado por Francisco Jurdao en su libro ya reseñado (pp. 169 y 174).
10 Se trata de la renta del suelo, más la construcción, a través de su venta o bien a lo largo del tiempo en que se alquile; el ciclo termina cuando el suelo se haya depreciado suficientemente como para formar parte de nuevas mercancía inmobiliarias. De esta manera se integra en el circuito secundario de acumulación del capital global a lo largo de una temporalidad de largo plazo. Ver López, Isidro; Rodríguez, Emmanuel: «Circuitos secundarios de acumulación y competitividad territorial». Viento Sur, número 116/Mayo 2011.

Eduardo Serrano (dr. arquitecto). Colaboran en este artículo: José María Romero (dr. arquitecto, profesor UGR), Yolanda Romero (dra. turismo, prof. UNE y UOC), Enrique Navarro (dr. geografía, prof. UMA), Fernando Ramos (arquitecto) y Rubén Mora (arquitecto).